海洋倾废管理的策略管理论文

1概况

1.1海洋倾废活动概况

东海区是全国海洋倾废许可证发放数量最多的海区,海洋倾倒量以每年约2.8%的速度递增,并在2010年达到自1999年以来倾倒量的最大值。东海区海洋倾倒量约占全国倾倒总量的45%,是全国倾倒量最大的海区(表1)。东海区沿海各省市在海洋倾倒量上的差异较大,其中,上海市沿海倾倒量最大,浙江省次之,福建省较少,江苏省最少(图1)。自1999年以来东海海洋倾倒区的使用总数为54个。东海海洋倾倒区数量约占全国的43%,是我国倾倒区分布最为密集且使用程度最高的海域,因海区内各海域倾倒量不同,对倾倒区的需求也不尽相同,江苏省2个,上海市14个,浙江省12个,福建省6个。

1.2海洋倾倒环境监测概况

多年来对东海区海洋环境状况和海洋倾倒活动的监测结果显示,东海海域多数倾倒区及周边海域的环境状况总体保持正常,水质、沉积物环境质量基本良好,所倾倒的废弃物基本控制在预期的海域范围内,邻近海域底栖生物群落结构及底栖环境状况未因倾倒活动而产生明显变化,海洋倾倒区的基本功能得以继续维持。但个别倾倒区由于倾倒不到位和倾倒区使用不合理导致局部淤浅状况加重;个别倾倒区底栖环境状况异常,致使底栖生物种数、密度和数量明显下降。但近年来,在海洋事业发展、海洋倾倒量增加的压力下,东海区的海洋环境状况正逐渐恶化。根据((2009年东海区海洋环境质量公报》的统计数据,东海区未达到清洁海域水质标准的面积为9.201km,东海区入海主要污染物总量为1216.7万t,严重污染海域集中在长江口、杭州湾、舟山群岛、乐清湾海域,主要超标污染物为无机氮、活性磷酸盐。港湾海水环境质量不容乐观,58.3%的港湾海域属于污染海域,近岸海域超标污染物还包括铅和汞。虽然海域沉积物质量状况总体良好,但个别海域的硫化物、汞、石油类等海洋沉积物质量仍远远超出标准。例如,江苏连云港的局部海域受到石油类的污染,浙江温州的局部海域受到铜的污染,福建厦门局部海域受到汞的污染并且硫化物超标。

1.3海洋倾废执法监督管理概况

为实现对倾倒区的有效监管,东海分局定期或不定期地派出“中国海监”船舶、飞机、车辆和执法人员对倾倒活动开展例行性巡航监视和监督检查。自开展海洋倾废监管以来,海监队伍克服困难,查处了多宗违法倾废案件,较好地维护了海洋倾倒秩序,保护了海洋环境。2002-2007年共检查倾废项目747个,检查次数1562次,发现违法行为81起。2010年,加强对海洋倾倒活动监视和检查力度,对38个倾倒区共开展170余次监视,对倾倒工程开展了320余次跟踪监视和执法检查。发现40余起涉嫌违规倾倒行为,对其中24起案件依法进行了行政处罚。

1.4东海区海洋倾废活动特点

从海区内海洋倾废整体情况来看,东海区在海洋倾倒废弃物许可证、海洋倾倒废弃物数量、海洋倾废区使用数量等方面呈逐年增长的趋势,在全国有关海洋倾废相应的统计数据中所占比重最大,是全国海洋倾废活动最为频繁复杂的区域。从各海域具体倾倒情况来看,倾倒区的分布明显呈现集中的态势。上海是东海沿岸中经济最为发达、海洋活动最频繁的地区,也是海洋倾废各项具体指标所占比例最大的海域。江苏受近海地形限制,港口和海洋建设较少,倾倒量也最少。浙江海域的倾倒活动绝大多数发生在宁波海域,主要由于甬江航道维护所产生的疏浚物大规模倾倒。福建海域中由于厦门港航道建设工程的进行,海洋倾倒量近年来持续增长,多为基建工程疏浚物的倾倒。从上述对东海区海洋倾废活动的分析可以看出,东海海洋倾废活动与区域内的经济发展程度密切相关。海区建设开发项目多的年份,海洋倾废的各项参考系数会随之增加;反之降低。因此,为有效保护海洋环境,东海区必须妥善处理好海洋经济发展与海洋倾废频繁、海洋污染加重的关系。

2存在的问题

2.1倾倒区位置选划不科学,造成海域污染由于在东海选划各倾倒区时缺乏对倾倒区及附近海域自然条件和实际发展情况的全面考察和长远考量,使得一些倾倒区逐渐表现出选划位置不合理、不适宜倾倒的情况。江苏海域受近海地形限制,从连云港到启东无一处倾倒区,仅有的几个倾倒区集中于连云港市近海,在连云港赣榆附近海域已无富余容量来满足工程基建疏浚物处置的需求。随着滨海港、射阳港、大丰港及洋口港的大规模开发使用,亟需处理所产生的疏浚物,而这些区域附近都没有设置倾倒区。上海海域的吴淞口倾倒区北侧已趋于饱和,无法及时稀释和处理倾倒物,影响区域内海洋生物的生存环境。南侧倾倒的废弃物引起回淤,影响航道畅通。随着长江口深水航道工程的发展,北槽延伸段、北港、南槽将成为下一步发展的重点,而这些区域附近的倾倒区容量有限。在浙江海域,甬江口群大型倾倒区地处码头、航道及锚地附近,对附近区域的淤积影响较大,对航行安全不利。舟山岛南侧存在3个小型倾倒区,密度较高,影响附近渔场的渔业养殖和捕捞。深泗金鸡山附近、大洋山南部、甬江口与金塘岛海域等都因工程建设需要有倾倒需求,但这些区域附近无倾倒区或倾倒容量有限,导致大量疏浚物无法妥善处理。福建海域的闽江口倾倒区、湄洲湾倾倒区、泉州湾倾倒区的倾倒物回淤已对深水航道、码头及大型船舶锚地建设产生严重影响,倾倒过程产生的悬浮颗粒对海洋生态和环境也有较大影响。三沙港区、三沙湾外、闽江口外及笠屿海域、围头湾附近、古雷半岛附近、诏安湾等区域倾倒区已无法满足海洋工程建设或沿海开发的需求。

2.2倾倒区地域分布不合理,影响倾倒需求一方面,倾倒区分布不合理。主要表现在长江三角洲附近海域集中了海区内60%的倾倒区,而江苏海域和福建海域内的倾倒区数量少,布局分散。从上述图1中对海区内各海域倾倒量的统计分析可知,上海海域的倾倒量最大,对倾倒区在数量、容量以及分布位置上都有一定的要求。因此,上海海域的倾倒区分布最为集中。江苏和福建海域倾倒量较小,相应的倾倒区数量也少,分布稀疏。倾倒区这种明显集中的分布情况与相应海域的经济发展水平相适应,一定程度上适应了经济较为发达的沿海省市的倾倒要求,但在各海域海洋开发战略进一步实施、海洋发展需求不断增加的今天,倾倒区的这种分布方式反而成为沿海经济发展的障碍。另一方面,倾倒区位置设置不合理。虽然东海海洋倾倒区的数量多,密度大,但受倾倒成本、航运费用等经济因素影响,倾倒区主要集中于12海里以内的近海。鉴于东海区独特的自然资源和区位优势,近海多是捕捞、水产养殖等海洋活动的重要区域,尤其是长江人海口附近分布着我国众多的渔场,也还是大型港口和深水航道的所在地,在此区域倾倒废弃物难免会破坏鱼类产卵、索饵场和洄游通道,对海洋生物资源和生态环境造成严重影响,同时也由于有些倾倒区设置在航道附近,航道附近水流较缓,废弃物的倾倒造成港口、航道与海湾淤积,影响航道使用和航运畅通与安全。

2.3违规倾倒现象严重,影响海洋发展正常秩序近年来,东海区违法、违规的海洋倾废行为主要是无证倾倒、不按照许可证规定倾倒和不按照规定记录倾倒。首先,由于东海海洋倾倒区分布过于集中且数量有限,在进行倾倒作业时经常出现在某个区域集中倾倒和就近倾倒的情况,倾倒物过量和集中堆积也对倾倒区及周围海域的海洋环境造成一定影响。其次,东海区大部分倾倒区使用已有20多年的历史,倾倒的容量日趋饱和,但仍在使用中。如吴淞口北倾倒区是东海区内面积和容量都较大的倾倒区,但目前该倾倒区北部水域无倾倒容量,南部不适合大量地、高频率地倾倒废弃物,管理部门已多次在管理公报中建议封闭,但至今仍在使用。再次,东海的倾倒区大都是为处置疏浚物而选划,随着沿海城市房地产和管道铺设项目的开工建设,产生大量地质材料需要进行海上倾倒,目前尚没有适用于处理这些物质的倾倒区。最后,由于倾倒量过大,倾倒船只满载疏浚物和废弃物在运载过程中易出现满仓溢流的问题。这些不按规定、不科学、不合理的倾倒行为影响着东海区海洋倾废管理的效果和海域的生态环境。

2.4海洋倾倒管理执行不力,影响管理成效中国海监东海总队根据东海区实际海洋倾倒状况开展专项执法检查,进行行政处罚。船舶巡航是主要监督方式,依据船载倾废仪器的记录,实时监察执行倾倒任务的船只是否按时、按规定在指定区域内完成倾倒作业。但这些执法仪器在生产、安装及数据出具方面的法律效力不足,还未有统一的国家计量认证来进行管理。由于安装成本及程序限制,使得这些执法设备安装不平衡、使用率低以及使用不彻底,难以对倾倒活动实施全面监视。在对违法、违规的海洋倾倒行为做出执法处罚时,东海区行政处罚的执行力度有所欠缺。就倾倒罚款金额收缴来看,所做出行政处罚决定中确定的罚款额度即决定罚款的数量与实际收缴的罚款金额之间总存在差距,海洋倾倒罚款无法按照处罚规定中的数额全额收缴。此外,东海区海洋倾废执法监督中还存在一些问题影响着海洋倾废有效、有序进行。如对个别倾倒区内的倾倒行为监督检查薄弱,仍存在少数违法倾倒行为难以完全禁止;地方保护主义现象的存在,对个别区域内的违规倾倒行为放任自流;由于海域内监管的独立进行使得获取的海洋倾废信息数量少,手段渠道有限,执法装备在数量和质量上都有待提高。

3管理对策

3.1加强对海洋倾废的法制化管理

虽然我国在海洋倾废管理方面陆续出台了《海洋环境保护法》和《海洋倾废管理条例》等法律法规以及《疏浚物海洋倾倒分类标准和评价程序》、《倾废管理条例实施办法》、《倾废区管理暂行规定》等相关的配套管理制度,但随着海洋倾废的逐年增加和日趋复杂,原有的法律规定没有对实际倾废中的细节进行完善,使不法分子钻了法律漏洞进行违规、违法倾倒。为加强对海洋倾废的法制管理,东海分局可在取得国务院或国家海洋局的授权后,根据实际情况制定适用于本海区的区域性管理制度,以国家法律法规为依据,根据区域内倾倒的情况进行细化,进一步制定客观详细的管理规范和标准。东海分局所属各海洋管区、海洋监察站和有关部门充分掌握这种详细的管理法规条文,加强合作,密切配合,形成上下一致、集中统一的法制化管理局面,使海洋倾废进入到有序、有度的良性循环的轨道上来。

3.2科学合理地规划和设置海洋倾废区

由于东海现有倾废区在选划和使用中存在过于集中和难以满足现实需要的问题,因此,未来在规划和设置海洋倾废区时应以东海海域的特定环境为立足点,本着科学、合理、生态、安全的原则,运用数学原理建立数值模型,准确测算倾倒区最大倾倒容量及距陆域最佳距离的数值,选址在洋流流动湍急、海床落差大、距离陆域至少12海里以外的非封闭(包括非半封闭)海域,做到既要充分享用海洋空间资源的环境效益,又要科学合理地估算海洋的自净能力和海洋空间容量。在具体进行倾倒区选划时,东海分局应在选划工作开始之前召开一次相关涉海部门,如渔业局、海事局等和拟使用海洋倾倒区的建设项目业主单位参加的倾倒区预选位置协商研讨会。在充分听取各部门意见后,由海洋主管部门在对海区进行调查研究的基础上,参照选划海洋倾倒区的具体标准,综合考虑,初步确定出倾倒区的位置,再由具有倾倒区选划论证资质的机构针对预选位置开展详细的选划论证工作。通过严格的工作程序,有效地提高倾倒区选划论证工作的科学性和行政决策的正确性。经过相关调查以及专家组研讨,最终将确定选择的倾倒区报国务院或国家海洋局批准,使倾倒区选划论证工作更加具有目的性和针对性,保证倾倒区选划工作更加科学、合理、顺利地开展。为充分发挥倾倒区的价值,合理进行使用,一方面,根据不同类别的倾废区,考察原选划依据是否充分、划区是否合理、对海洋环境影响程度如何等情况,决定海洋倾倒区是保留使用、暂时使用或是暂时封闭和报废4种情况。另一方面,由于东海区所选划的海洋倾倒区面积较大,因此,可试将大倾倒区划分为几个小区,轮流进行倾倒。防止就近倾倒造成倾倒物不均匀分布、局部区域水深增高的现象,有效提高倾倒区空间资源的利用率。最后,明确海洋倾倒区的海域使用权归属,海域使用权是属于倾倒区使用者还是属于海洋行政主管部门,以此保障合法倾倒者的利益,避免倾倒发生海域使用纠纷。

3.3严格控制倾倒数量,修复倾倒区环境

江苏沿海、长三角地区、海峡西岸国家战略开发的实施,海洋开发活动和沿海工程建设增加,远洋航运频繁,使东海区海洋环境面临的压力日益显现,突发和潜在的环境风险增加。由表1对东海海洋倾倒量的统计可知,东海区倾倒废弃物的数量逐年增加,且在全国占较大比重,随着海洋开发与利用的持续不断,需要倾倒的废弃物数量必然会继续增长。东海区海洋倾倒的这一现实使原本已遭受污染、质量恶劣的海洋环境雪上加霜,区域环境压力进一步加大。为此,各级政府要加快建立和完善“陆海统筹”的污染防治体系,有效控制入海废弃物总量,结合围填海和人工岛建设等开发项目,推进海洋废弃物资源化利用,逐步减少向海洋倾倒的数量,缓解东海海洋倾倒区的空间和环境压力,保护区域海洋生态环境。同时,由于随意、不规范的倾倒已对东海个别海洋倾倒区及其周边海域生态环境造成破坏,大部分倾倒区已处于亚健康状态,针对已被污染的倾倒区,海洋倾废主管部门和环保部门要加强对其生态环境的修复工作J,强化监督废弃物倾倒人海的职责,及时将废弃物倾倒后的环境监测结果通报环保部门,积极控制含氮、磷等有毒污染物的废弃物倾倒人海,加强海洋重金属污染防治,使其健康状况得到明显改善,减低海洋污染程度。

3.4加强对海洋倾废活动的执法监督管理

随着近年来违法、违规倾倒案件的不断增加,东海区沿海省市各级海洋主管部门及中国海监机构要紧紧围绕国家总体海洋发展战略和所承担的海洋环保职责,加强对疏浚和倾倒行为的规范和管理,依法严格查处违法行为,提高应对海洋倾废违法、违规行为的能力。在海洋倾废巡航检查方面,一方面,加大巡航检查力度,增加执法船舶数量和巡查频率,扩大巡查范围,尤其加强夜间及节假日巡航执法。建立与海洋管理各部门有效衔接的应急管理体系,完善管理资源储备,加强应急队伍建设和演练,对集中倾倒的区域定期开展风险排查和评估,积极防控突发性违规倾倒事件。另一方面,适当开展专项整治联合执法行动。联合各海域当地执法管理支队和部门,调配执法设备和人员,集中对倾倒区分布密集的区域进行监视和监管。联合沿海各省市的海洋与渔业部门、港口管理部门以及海事部门进行综合治理。在海洋倾废执法设施及人员配备方面,一方面,首先要出台强制性规定,要求东海海域内进行海洋倾废活动的船舶必须安装倾倒航行数据记录仪,对现行的倾倒船开展全面普查,彻底实行强制安装政策。其次要完善倾废仪生产应用手续及行业技术标准和规范。由国家海洋行政主管部门颁发许可证,各海区选择具有研制生产倾废仪设备经验的技术单位来完成生产和安装]。再次,地方海区应成立倾废仪管理部门,负责海域内海洋倾废船上倾废设备的日常使用和监督检查,发挥其为执法处罚提供事实依据的作用。另一方面,加强对执法人员的全面培训,使其掌握专业技术和方法,提高执法效率。此外,涉海法律、法规及相关制度和规定也是执法人员所必须掌握的,针对不同程度、不同方式的非法倾倒行为,能够依据具体的规定,做出合理适当的行政处罚,并能够按时按规定收缴处罚费,提高执法成效。

4结论

海洋倾废作为人类利用海洋环境容量和迁移能力、处置废弃物的一种活动,至今已有40多年的历史,人类对海洋倾废活动的法律规制日趋完善,倾废管理亦日趋成熟与理性。但人类如何更有效地控制与管理海洋倾废活动的研究一直没有停止过。尤其是对城市集中、人口密集、经济活动频繁、倾废活动程度高的海区,如何能将倾废污染降到最低的问题更为关注。东海是我国海洋经济最为发达、海洋生产力最高的海域,但近年来沿岸的省市已深受无序、无度的海洋倾倒行为所产生的环境影响困扰,恶劣的海洋环境质量和其污染的海洋生态系统反而制约了沿海经济发展的步伐。因此,加强对海洋倾废活动管理是海洋环境保护工作的基本任务和重要组成部分。针对目前东海区在海洋倾废中存在的现实问题,为防止、控制和减少海洋倾倒废弃物和其他物质对东海区海洋环境的污染损害,从完善海洋倾废的法制管理程序和规定、合理选划和管理倾倒区到对倾倒区及周边海域环境状况的监测并加强对违法、违规倾倒行为的执法监督和处罚等方面进行贯彻落实是实现东海区海洋倾废活动科学、有效的切实可行的措施。在海洋倾废活动日益频繁、海洋废弃物倾倒量逐年增加的当下,仍需坚定不移地加以实施,从而达到保护海洋环境、资源,促进经济发展的目标

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